淄博煤炭清洁利用 是怎么走上法制化轨道的

　　在煤矿数量、原煤产量逐渐减少且煤炭消费总量居高不下的大环境下，山东淄博市在煤炭清洁利用立法立规方面先行先试，先后出台了《淄博市煤炭清洁利用监督管理办法》和《煤炭清洁利用监督管理条例》，规范煤炭生产、加工、经营、储存、运输和使用，提高煤炭利用效率，减少环境污染。

　　5月1日，山东省淄博市出台了《煤炭清洁利用监督管理条例》（以下简称《条例》），这标志着淄博市煤炭清洁利用工作走上了法制化轨道。

　　淄博市为什么出台《条例》？《条例》出台的背景是什么？《条例》将对淄博市煤炭工业发展带来哪些影响……近日，记者带着相关问题走进了淄博市煤炭工业管理局。

　　煤矿数量和原煤产量

　　逐年减少

　　6月的淄博，骄阳似火，淄博市煤炭工业管理局工作人员正在距离该局不远的十字路口，散发《条例》宣传单。

　　“《条例》出台后，我们印制《致广大市民的一封信》3万张、制作标语条幅2500余条、发放手提袋3万余个，组织煤炭管理部门和配送企业、炉具企业开展街头宣传，组织开展学《条例》、用《条例》知识竞赛。”淄博市煤炭工业管理局副调研员王红说。

　　据淄博市煤炭工业管理局党组书记、局长董以琦介绍，淄博市煤炭开采历史悠久，是山东省重点产煤市之一。近年来，由于煤炭资源枯竭和煤矿关闭，淄博市煤矿数量和原煤产量逐年减少。淄博市煤矿最多时有300多处，现在只剩4处，年核定生产能力150万吨，今年原煤产量预计70万吨。“耗煤大市”与“产煤小市”的矛盾越来越突出。

　　2016年，淄博市关闭煤矿10处，去产能293万吨，完成年度计划的188％，安置职工7539人，争取国家级、省级奖补资金14460万元。针对煤矿关停后企业职工的安置问题，淄博市利用关闭煤矿技术、人员、设备等优势，采取矿山联盟、发展物流业等形式，鼓励煤炭企业走出去办矿；对关闭煤矿给予政策支持，大力发展煤炭清洁利用产业，鼓励关闭煤矿通过型煤加工、销售兰炭等形式，对职工进行安置，实现二次创业；对关闭达标煤矿及时返还安全目标保证金和剩余采矿权价款地方留成部分，返还资金用于职工安置。

　　“淄博市委、市政府历来高度重视煤炭工业管理工作。对比大家是有目共睹的，成效也是显著的。”山东省煤炭工业局局长乔乃琛给出了这样的评价。

　　淄博市委、市政府很重视煤炭工业管理工作，为淄博市煤炭工业管理局及执法支队增加编制、配备人员、提供装备，在山东省率先建立市级专职驻矿督察员队伍，市财政每年拿出900多万元作为专项经费。

　　“作为百年矿区，淄博市长期以来受惯性思维影响，煤炭工业转型升级压力巨大。”董以琦说。近年来，淄博市积极转变政府职能，主动作为，为煤炭企业转型发展出思路、办实事。淄博市组织成立“淄博市矿山装备技术创新联盟”，使矿山装备企业抱团发展、做大做强；积极牵线搭桥推动市县煤矿与山东能源淄矿集团、济南铁路局等大型企业的战略合作，建设济铁煤运集团淄博储运中心、鲁中公铁联运物流园等项目，发展壮大煤炭物流业，不断创新商业模式；充分利用人才与技术优势，积极推动煤炭企业走出去。

　　煤炭消费总量居高不下

　　作为一个依托资源发展起来的老工业城市，淄博市煤炭消费总量居高不下。2015年，淄博市消费煤炭3600多万吨；2016年，淄博市消费煤炭3000多万吨。淄博市以占全省1／26的地域面积消费了全省1／10的煤炭，单位面积燃煤量是全省平均水平的2．36倍。燃煤污染物排放和煤炭扬尘污染，成为影响淄博市环境空气质量的重要因素。

　　为此，淄博市委、市政府持续推进生态淄博建设和绿动力提升工程，2017年初提出力争3年内把全市煤炭消费总量控制在2000万吨以内。

　　作为全市煤炭行业的职能管理部门，淄博市煤炭工业管理局立足实际、主动作为，认真贯彻落实“一个定位、三个着力”总体要求，积极对接“四位一体、组群统筹、全域融合”城市工作思路，加快研究制定实施新旧动能转换重大工程方案，助力淄博市争当全省新旧动能转换的排头兵。

　　“煤炭清洁利用是利国利民的大事，是一项艰巨而复杂的工程。各级党委、政府必须高度重视，真正做到上下一心、凝神聚力，心往一处想、劲往一处使。任何一级党委、政府都不能有麻痹松懈思想，稍有松懈，就会事倍功半、半途而废。”董以琦坚定地说。

　　今年3月，淄博市委办公厅组织煤炭、经信、环保部门就燃煤治理工作赴北京大兴区、天津宝坻区和河北廊坊市、甘肃兰州市等地进行调研。这四个地区的党委和政府高度重视燃煤治理工作。廊坊市每周五下午召开一次燃煤治理工作调度会，市委书记、市长亲自点评各区县工作的进展情况，每月一排名，排名居后三位的区县每月分别向前三名区县缴纳空气环境质量生态补偿金2000万元，并且排名居后的区县主要领导在市电视台做检讨发言。兰州市在大气污染治理工作中，强化监督检查，督查组发现失职、渎职行为者现场予以免职。

　　通过调研，淄博市委、市政府进一步提高了认识、开阔了视野、理清了思路。他们认识到，煤炭清洁利用事关产业结构调整转型、事关全市经济社会发展、事关生态淄博建设、事关人民群众生活质量的提高。淄博市委、市政府要求，全市上下思想上必须高度统一，行动上必须高度自觉，以壮士断腕的勇气，以杀出一条血路的决心，强化责任担当，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，确保煤炭清洁利用工作取得突破性进展。

　　出台《条例》势在必行

　　“法无授权不可为，法定职责必须为。依法行政、依法管理是政府必须遵守的原则。淄博市委、市政府认识到推进煤炭清洁利用，必须立法先行。”董以琦说，在立法立规方面，淄博市进行了实践和探索。

　　2014年8月15日，淄博市政府颁布了《淄博市煤炭清洁利用监督管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》明确了有关部门和区县人民政府在煤炭清洁利用工作中的监督管理责任，对煤炭生产、加工、储运和使用等环节进行了规范，并明确了相应的处罚措施。

　　为保障《办法》实施和工作推进，淄博市政府成立了由两位副市长任组长、10个相关职能部门负责同志为成员的煤炭清洁利用领导小组；淄博市煤炭工业管理局增设了煤炭清洁利用监督管理科，负责煤炭生产、经营、使用全过程监督管理；各区县成立了煤炭清洁利用监管机构，并明确了镇（街）一级的监管职责，形成了上下联动、合力推进的良好工作格局。

　　作为正处在经济结构转型关键时期的老工业城市，通过两年多的努力，淄博市煤炭清洁利用工作取得了阶段性成果。但淄博市煤炭消费总量依然较大，煤炭占一次能源的比重较高，单位面积燃煤强度居全省前列，煤炭燃用污染物排放和煤炭扬尘污染对全市环境空气质量影响较大，形势严峻。

　　《办法》虽然在规范全市煤炭清洁利用、防治煤炭污染、改善大气环境质量等方面发挥了重要作用，但仍存在体制机制不够完善、基层执法力量薄弱、市场监管难度大等问题，需要以地方性法规的形式予以规范和解决。《中华人民共和国大气污染防治法》和《山东省大气污染防治条例》相继修订后，《办法》的部分规定与相关法律法规有关规定不一致，亟须以地方性法规的形式将近年来全市在监管实践中的成熟经验和做法固化下来，并就有关问题与上位法进行衔接，以适应当前和今后煤炭清洁利用监督管理的需要。

　　在此基础上，《条例》由淄博市煤炭工业管理局起草，市法制办审查。为保证《条例》的顺利出台，淄博市煤炭工业管理局专门成立了起草小组集中攻关，签订“军令状”，制定时间表，倒排工期，扎实推进，广泛征求意见，先后邀请山东理工大学、厦门大学法学院教授和省人大、省法制办、市政府法律顾问等进行充分论证，前后修改了46稿。

　　《条例》宣传贯彻任务繁重

　　《条例》共七章四十八条，包括总则、煤炭质量、煤炭燃用、煤尘防治、监督管理、法律责任等内容。

　　据董以琦介绍，煤炭清洁利用的概念，目前国内没有统一的定义。为便于理解和应用，《条例》以煤炭生产、加工、经营、储存、运输等环节中的煤尘防治和减少燃用污染物排放为切入点，对煤炭清洁利用的概念作了界定。比如《条例》第二条第二款规定，“本条例所称煤炭清洁利用，是指在煤炭生产、加工、经营、储存、运输和使用过程中，采用科学合理的技术和措施，控制或者减少环境污染，提高煤炭利用效率的活动”。

　　《条例》以法律的形式，从源头上进行防治，在污染物产生的源头采取措施，减少排放。《条例》规定了市、区县人民政府的监督管理责任，明确了发改、经信、环保、工商、质监等部门的职责。

　　在煤炭生产经营和煤炭质量、煤炭燃用监管等方面，《条例》也予以明确。比如，《条例》规定煤炭生产企业必须对其开采的煤炭进行洗选加工，提高煤炭使用效率。需要指出的是，淄博市将实行煤炭总量控制制度，严格控制燃煤项目审批，逐步削减燃煤消费总量。淄博市煤炭减量替代的目标是，实现2017年煤炭消费总量比2012年煤炭消费总量削减192万吨。

　　《条例》创新建立了煤炭禁燃区制度，在中心城区和各区县划定禁燃区。《条例》规定在煤炭禁燃区内禁止储存、经营和燃用煤炭。根据淄博市大气颗粒物来源分析，燃煤对PM2．5、PM10的综合贡献率占比较高，中心城区及各区县人民政府驻地人口密集、工商业发达、能源消费相对集中且有条件进行清洁能源替代和置换。

　　关于散煤治理，《条例》规定，政府应当加强民用散煤治理，组织制定散煤工作方案和奖励补贴政策，推广使用民用清洁煤炭产品、节能环保炉灶和清洁能源，减少散煤污染；采取政策性引导措施，对生活源直接燃烧煤炭小锅炉，逐步实施清洁能源置换或者关停淘汰。

　　在法律责任方面，《条例》加大了处罚力度，包括责令停产停业、按日连续处罚等，加大了对违法行为的震慑力度。比如，经营不符合质量要求的煤炭，将没收违法所得，并处货值金额1倍以上3倍以下的罚款；没有进行煤炭洗选的，责令改正并处10万元以上100万元以下罚款；没有逐批次检测煤质的，责令改正并处1000元以上10000元以下罚款；在禁燃区内燃用煤炭的，责令改正，逾期不改正的，处10000元以上30000元以下罚款；燃用煤炭超标排放、超总量排放的，责令改正或限制生产、停产整治，并处10万元以上100万元以下罚款，情节严重的责令停业、关闭。

　　《条例》建立了应急处置制度、信息共享机制、联合执法机制，建立了企业煤炭清洁利用主体责任制度和违法失信行为公示制度。

　　董以琦说，《条例》颁布的目的是为了依法推动煤炭清洁利用，依法加强监督管理。《条例》实施后，他们在煤炭清洁利用的监管执法上腰板更硬了。有了法律依据，他们在执法上会更加顺畅。

　　董以琦表示，《条例》颁布只是第一步，宣传贯彻好《条例》的任务更加繁重。下一步，淄博市煤炭工业管理局要抓住宣传贯彻《条例》这一契机，强化职能、强化宣传、强化服务、强化执法，加强部门联动和配合，切实贯彻落实好这部地方性法规，进一步推动全市煤炭清洁利用及其监督管理工作的开展。