从应急储备到战略托底： 煤炭产能储备建设堵点与破局之策

　　近期两份重磅能源资源政策文件的落地，再次将煤炭产能储备建设话题深度嵌入舆论视野。

　　其一是于2026年6月15日起施行的《中华人民共和国矿产资源法实施条例》，其二是新近印发的《新型能源体系建设“十五五”规划》。两份文件导向高度契合，一法规一规划，共同为健全矿产资源应急储备制度、推进煤炭产能储备建设提供了关键政策支撑。

　　可以说，建设煤炭产能储备，是近年来的行业热点话题。以2024年4月国家发展改革委和国家能源局印发《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》为标志，国家持续强化顶层设计，旨在通过制度创新增强煤炭供应的稳定性和灵活性，提升国家能源安全保障水平。

　　同时，不可否认，随着“双碳”目标深入推进和能源结构加速迭代，煤炭消费逐步达峰，煤炭的角色正从过去的“主体能源”向“兜底性能源、系统调节能源”转变。在这一大背景下，如何认识建立煤炭产能储备的战略价值？又该如何推进这一政策落实落地？

　　毋庸置疑，近年来，我国新型能源体系建设步入快车道，有力支撑了经济社会高质量发展。

　　4月17日，国务院新闻办公室在北京举行“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会，国家发展改革委副主任王昌林在会上介绍说，到“十四五”末，我国已经初步搭建起新型能源体系的基本框架，能源生产总量突破50亿吨标准煤，建成全球最大的清洁低碳能源体系，为经济建设提供了“量足质优价稳”的能源支撑。

　　具体到煤炭行业，据国家统计局数据，“十四五”时期，我国原煤产量连续五年实现递增，2025年达到48.5亿吨的历史高峰，比2020年增长24.3%，为全国能源稳定供应奠定了坚实基础。

　　国家能源局局长王宏志预计，经过未来五年发展，我国能源体系安全韧性更足，能源综合生产能力将达到58亿吨标准煤，自主保障能力稳中有升。

　　那么，在全国煤炭供给总量和质量提升、能源兜底保障能力增强、煤炭市场供需基本平衡的态势下，特别是在推动化石能源安全可靠有序替代、推动石油和煤炭消费达峰这一战略背景下，建立煤炭产能储备的价值体现在哪里？

　　“国家建立煤炭产能储备制度是完全必要的”。中国物资储运协会名誉会长姜超峰指出，煤炭是必不可少的工业“粮食”，而煤电则是须臾不可缺少的能源。

　　“煤炭消费达峰≠煤炭退场，而是进入总量趋稳、结构优化、安全兜底的新阶段。建立煤炭产能储备，本质是用适度的产能冗余，换取能源安全、平稳转型、市场稳定的确定性，是我国能源转型的必选项。”中国能源研究会高级研究员牛克洪接受本刊记者采访时说。

　　应该看到，我国“富煤贫油少气”，煤炭主体能源地位短期无法被完全替代。建立煤炭产能储备具有守住“压舱石”底线及保障国家能源安全的必要性。在极端天气、水电枯期、新能源出力骤降、国际能源价格暴涨或地缘冲突时，储备产能可快速释放，增强能源自主性，避免被国际市场“卡脖子”，保障民生与产业链安全。

　　以2026年上半年为例，叠加地缘冲突、极端气候多重因素，全球能源市场剧烈震荡。面对多重挑战，我国能源体系经受住了冲击，展现出强大韧性。其中，电煤长协签订履约质量持续提升，电煤供应总体保障有力，保供基本盘不断夯实——“煤炭仍然是我国应对复杂能源形势的最大底气”。

　　同时，建立煤炭产能储备，是夯实能源转型“稳定器”、适应新能源高占比发展格局的客观需要。风电、光伏具有间歇性、波动性，需煤电即时补缺口、调峰调频。煤电灵活性改造+煤炭产能储备，形成“新能源+煤电兜底”的安全保障组合，可避免大规模弃风弃光或电网震荡。

　　此外，建立煤炭产能储备，具有降低转型成本稳定市场预期与价格的重要价值。煤炭供需偏紧时快速增产、过剩时暂停释放，可以平抑煤价波动，降低实体经济成本，为经济转型创造宽松环境。

　　“确保煤炭供应自主可控、安全可靠，是维护国家能源安全和经济社会安全的关键举措，在全球能源市场持续动荡的大背景下，聚焦这一主题更具有现实意义。”中国煤炭工业协会会长付建华在2026年夏季全国煤炭交易会开幕式上做主旨报告时指出。

　　不难看到，关于煤炭储备工作，国家政策文件表述发生了微妙变化。

　　早在2011年，国家发改委、财政部下发《国家煤炭应急储备管理暂行办法》。

　　2024年4月，国家发展改革委、国家能源局印发《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》。

　　“十五五”规划纲要提出强化能源资源供应保障，明确要“完善煤炭储备体系”。

　　最近印发的《新型能源体系建设“十五五”规划》提出，“完善煤炭产品储备布局”。

　　那么，从“煤炭应急储备管理”到“建立煤炭产能储备制度”，再到“完善煤炭储备体系”“完善煤炭产品储备布局”，这种表述的变化到底有何深意？

　　“表述变化的深层逻辑是，储备不再是简单的产能备用，而是支撑我国安全降碳、平稳达峰、能源体系柔性转型的基础性战略工程”。在牛克洪看来，具体深意有三点：

　　从“单点制度”迈向“全域体系”。政策表述的调整意味着建设范围从单一生产端的产能弹性备份，拓展为产能储备、实物库存、运输调配、调控机制四位一体的全链条储备布局，彻底补齐过去只重“能产”、忽视“能存、能运、能调”的短板。

　　从“应急兜底”迈向“战略托底”。政策重心从短期保供、平抑供需缺口的被动应急工具，升级为适配煤炭消费达峰、新能源大规模并网、能源转型的主动战略支撑，核心目标转变为统筹能源安全、价格稳定、电网消纳、平稳降碳多重任务。

　　从“有无建设”迈向“提质增效”。工作逻辑从搭建制度框架、完成规模指标的建设期，进入优化结构、闭环管理、政企协同、精准调控的完善期，标志着我国煤炭行业治理迈入“优产能、强韧性、稳转型”的新阶段。

　　业界人士指出，这也从一个侧面说明了国家对煤炭储备工作认识的深化和愈加重视。

　　关于煤炭储备建设目标，《新型能源体系建设“十五五”规划》提出，扩大产能储备规模，2030年形成1亿吨/年以上的产能储备。

　　而在《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》中提出，到2027年，初步建立煤炭产能储备制度，有序核准建设一批产能储备煤矿项目，形成一定规模的可调度产能储备；到2030年，力争形成3亿吨/年左右的可调度产能储备。

　　事实上，近年来，各主要产煤省份产能储备建设在加快部署落实。例如，内蒙古明确提出，“十五五”期间通过“挖潜一批、新建一批、储备一批”，持续提升稳定供应能力，到2030年形成2360万吨/年产能储备规模。山西省“十五五”规划纲要提出，保持全省煤炭产能滚动接续、合理充裕，实施煤炭产能储备。

　　据悉，2025年3月国家能源局公布全国首批产能储备煤矿清单，覆盖蒙、新、陕、晋四大保供基地的23座煤矿，合计预留储备产能（弹性可调度产能）约8000万吨/年。

　　但有关专家指出，总体来看，目前我国煤炭储备工作面临总量不足、动力偏弱、机制不顺、约束偏紧等问题，根源在于市场与公共属性失衡、政策配套滞后、转型期战略共识不足等因素。

　　“实物储备规模偏小，与3亿吨社会责任储备目标有差距。产地储备强、消费地储备弱，政府储备有限、企业储备意愿低。”牛克洪指出，煤炭长期储备占用大量资金，还会产生风化自燃损耗、场地租赁、环保运维等高额成本，加之调峰收益不确定，缺乏长效补贴与价格补偿机制，煤价波动时“高买低卖”，加剧经营压力，影响了企业储备的积极性。

　　深层原因在于市场属性与公共属性冲突。煤炭是商品（逐利），储备是公共服务（保供），企业盈利目标与保供责任矛盾。同时，政策配套滞后，缺乏稳定的财政补贴、价格联动、信贷支持政策；此外，产能储备与实物储备、运输储备协同不足，未形成“产能+库存+运力”一体化保障体系。

　　“我们将坚持底线思维、极限思维，以更大力度提升国内生产保供能力，加大能源储备，全面提升各类突发情形的应对能力，更好保障国家能源安全。”国家发展改革委副主任王昌林表示。

　　对于煤炭产能储备而言，牛克洪指出，要围绕“政府统筹、协会协同、企业主责”三方联动，从制度机制、政策激励、建设运营、监管考核、协同保障等方面系统发力，确保煤炭产能储备落地见效。

　　政府部门要强化顶层设计，健全制度与规划布局，优先在晋陕蒙新四大保供基地布局大型露天矿与安全高效井工煤矿，储备产能按设计产能20%/25%/30%分档设定。建立“国家统筹、省负总责、企业主责”三级工作机制，逐矿建台账、定期调度。强化政策激励，实施产能置换优惠政策，设立产能储备专项补贴，调峰期执行价格上浮机制。刚性考核问责，将储备任务纳入地方政府与国企绩效考核。

　　行业协会要牵头制定储备建设、存储轮换、安全环保等标准，规范建设运营。发布行业公约，引导企业履行社会责任。提供技术与管理服务，推广低损耗储煤、智能化调度技术，降低存储损耗与运营成本。建立行业供需与价格监测平台，提供预警信息，辅助政府调控与企业决策。协调产运需衔接，保障储备煤定向保供。

　　企业要落实主体责任，按批复方案足额建设储备产能，预留20%～30%弹性产能，确保应急时满负荷释放。配套建设封闭储煤场，落实环保要求。强化运营管理，建立“常规生产+储备轮换”机制，平时轮换库存、减少损耗，应急时快速切换至满产保供模式。强化合规履约，应急时无条件服从国家调度。

　　同时，要构建“产能+库存+运力”一体化保障机制，产能储备（主产地）、实物储备（消费地/枢纽）、运输储备（铁港联运）要协同发力，形成工作合力。

　　“总之，政府方面要给政策、定规则、强监管，解决‘不愿储、不敢储’问题；行业协会方面要建标准、推技术、促自律，解决‘不会储、低效储’问题；企业方面要扛主责、强能力、守合规，解决‘储不好、调不动’问题。如此，煤炭产能储备建设方能真正落到实处”。牛克洪表示。