去产能必须选对政策工具

 

    2016年，我国钢铁煤炭去产能任务提前超额完成，由此促进了行业状况好转、结构优化和环境改善。

 

    2016年底的中央经济工作会议提出，去产能应抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子，严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，创造条件推动企业兼并重组。并特别指出要用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业的去产能工作。这事实上提出了去产能的两个明确要求：一是要利用竞争政策和环保政策化解过剩产能，减少无效和低端供给；二是要利用资本市场推动企业兼并重组。

 

    我国曾经长期处于短缺经济，为扩张产能自然需要利用产业政策这一工具，加大投资力度，增加生产能力和市场供给。现在我国已进入买方市场，部分行业面临严重的产能过剩，这时政策工具应作出相应调整，把鼓励性的产业政策，转换为以公平和效率为取向的竞争政策。

 

    竞争政策保护的是竞争而不是某一类竞争者，即要为市场主体创造公平竞争的市场环境，进而激发市场主体的活力和创造力。改革开放30多年来，我国面临的发展问题，已经不是没有市场竞争，而是缺少平等竞争及相应的环境和条件，集中表现为行政垄断、行政干预，以及一些利益团体借助于产业政策等手段，严重扭曲市场资源配置功能。其结果无疑降低了市场运行效率，甚至导致严重的寻租和不公正。这也是中央经济工作会议所说中国经济运行存在“重大的结构性问题”的一个重要原因。

 

    因此，必须大力推进中国经济从“发展竞争”转向“自由竞争”和“平等竞争”。实施竞争政策去产能，一是可以通过鼓励企业间的兼并重组去消灭“僵尸企业”；二是可以让“僵尸企业”在竞争中自生自灭，实现市场化出清。当下的政策取向，应特别鼓励前者，要把对产能过剩企业的补贴，转变为对兼并重组方优势企业的补贴；对某些产业重点扶持的政策，也应该由对产能的补助，转变为对消费者和用户的补贴，以培育市场需求、鼓励市场竞争和淘汰落后企业。

 

    另外，也可以通过建立产能竞争标准，淘汰落后产能。这是在去产能中减少行政干预，避免误伤高效率民营企业的好做法。我们可以把落后产能分为三种，分类施策。一是在技术层面，落后产能是指以落后技术和工艺装备为基础的生产能力。这部分产能虽然在技术上已经落后，却可能存在客观的市场需求。二是在市场层面，落后产能是指丧失了竞争力的生产能力。丧失了竞争能力，自然会从市场中退出，不需要政府费心费力。三是在政策层面，落后产能是指高耗能、高污染、质量不达标、存在安全隐患的生产能力。在竞争政策取向下，对于前两类落后产能，去产能就应该交给企业和市场来“去”，而不必用行政命令来“砍”。对于第三种落后产能，政府应通过提高环保、能耗、质量、标准、安全等各种准入门槛，来完成去产能的目标。

 

    再有一个建议，“去产能”要善于利用资本市场。资本市场是有效化解产能过剩问题的重要平台。一般来说，产能过剩企业退出市场有两种办法。一种是行政命令退出，另一种是市场化退出。我们建议以竞争政策为主规范去产能，就是典型的市场化退出。这其中又有两种选择，一是消极的退出，即破产倒闭；二是积极的退出，即兼并重组。让有优势的企业收购兼并产能严重过剩、难以为继的企业，去产能就会变得相对简单，它只需要公司股东大会、董事会决策就行。而且，从缓解社会矛盾和避免社会冲突的角度看，最好的方法也是鼓励企业兼并重组。（作者为全国政协委员、江苏长江产业经济研究院院长）