CCTD中国煤炭市场网 |  2022-01-20 17:01 星期四
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资源税改革与中国经济及煤炭的关系

<script>document.oncontextmenu=new Function("event.returnValue=false;");document.oncontextmenu=new Function("event.returnValue=false;");document.onselectstart=new Function("event.returnValue=false;");</script>迈入2009年,关于资源税改革的消息接踵而至。国务院5月公布的《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》提出,今年要加快推进财税体制改革,研究制订并择机出台资源税改革方案。

  煤炭是资源税改革中主要的部分。近日,发改委和财政部对全国政协煤炭行业整体税费改革提案办理协商会做出回应,资源税改革刻不容缓。

  而据《中国经济周刊》报道,目前资源税改革方案已上报全国人人大法工委,只待择机启动。(税种改革,最后需全国人大法工委向国务院提议,由更高层领导考虑裁定后出台。)

  我国现行资源税是从量定额征收的一个税种。自开征以来,在增加财政收入、促进矿产资源合理开发、发展地方经济等方面发挥了一定作用。然而,近年来我国对资源产品的需求不断扩大,资源价格也持续上升,现行资源税制度已无法有效发挥调节资源级差收入的功能,也很难促进资源的合理有效利用。

  就国家税收整体而言,资源税属小税种,但其作用却不可忽视。目前我国资源税税制有不尽合理之处,主要体现在税率过低,计征方式不科学,在一定程度上使得资源价格不能有效反映资源稀缺程度和环境及气候污染造成的成本。资源行业的准入门槛不高,产品成本较低,使得企业对这些行业的投资增加,资源在大量开采的同时利用效率却不高。这是造成我国经济粗放式增长及环境及气候污染破坏的一个重要原因。

  近年来,我国对小部分矿产品资源税进行了多次调整。2006年,财政部、国家税务总局取消了对有色金属矿产资源税减征30%的优惠政策,恢复全额征收;调整了对 铁矿石 资源税的减征政策,暂按规定税额标准的60%征收;调高了岩金矿资源税税额标准。2007年财政部、国家税务总局又调高了焦煤资源税税额,并对盐资源税税收政策进行了调整。2007年8月1日,调整铅锌矿石、铜矿石和钨矿石产品资源税适用税额标准。

  实践证明;上述资源税调整可谓“一举两得”。通过调高税率,改变计征方式,有效遏制掠夺性的资源开发,调整了经济结构,改变经济发展过于依赖资源消耗的状况;同时,通过资源税改革筹集到部分资金,扩大内需,用于环境治理,使我们赖以生存的环境气候更加清洁、优美,山青水绿。

  笔者在之前发表的文章中多次阐明:之所以要对资源税进行整体改革而不是局部的调整,是因为以往资源税整体范围内存在两个盲点:一是对于资源的定义过于狭窄,基本只覆盖到了能源和金属矿产领域;二是税率设置过低,十几年过去了,目前资源税依然采取从量定额征收的办法。以煤炭行业为例,原煤每吨征收资源税2-5元,焦煤8元,综合起来平均每吨3.5元。

  从量定额征收在资源品价格变动不大的情况下无所谓,可是这几年价格变动频繁, 从2008年开始, 煤价 由200元涨到上千元,尤其是肥焦煤的价格,从最低时每吨600元,到最高时每吨2000元, 煤炭价格 上涨,但是资源税仍然保持不变,资源税征收约为每吨煤销售价格的1%-0.35%。现有的税率完全不能反映资源价格的变动。资源税税率已经到了必需改革的节点。

  据悉,目前,可能采纳的方案是将资源税的征收比例提高到销售价格的10%,以煤炭为例,资源税将从平均每吨2-3元左右,提高到平均每吨20-30元。也就是说,煤炭资源税税率最高标准将从1%提升至10%。

  笔者关注的是:资源税是地方税种,一旦开征,将显著提高资源类企业所在地的财政收入。但是这样的税率对资源税改革的最大利益相关方——资源型企业来说,意味着要从自己的利益分割出销售价格的10%给地方政府,企业的效益将受到影响,这对在金融危机下,利益严重缩水的企业无疑是雪上加霜。需引起有关方面关注。

  此次资源税改革方案也相应存在两个亮点(2009年3月笔者在有关文章中已有论述):一是明确将黄金、水资源等纳入资源的范畴中;二是由过去的从量定额征收,改为计价征收,以更好地反映资源稀缺程度和不断发展变化的供求关系。

  综上所述,资源税改革有如下积极作用:

  一、资源税改革是促进结构调整、产业升级的有力措施。其着眼于中长期的调控,提高资源使用率。与当前的保增长、扩内需、调结构的目标是一致的。

  金融危机爆发以来,党中央、国务院应对危机,采取宏观经济调控基本方针是“保增长、扩内需、调结构”。但在贯彻执行中,人们往往只注重保增长和扩内需,而忽略了调结构。事实上,落实科学发展观,促进资源有效利用本身正是调结构的重要内涵。对此党中央国务院审时度势;因势利导,在2009年7月23日召开的政治局会议上强调:下半年的工作重点将放在调结构上,未来一段时间,我国采取的保增长措施,要更加注重推进结构调整,并加快自主创新。同时,节能环保、统筹城乡和区域发展,也是未来“调结构”过程中需要更加注重的领域。而资源税改革,恰恰是着眼于中长期的调控,落实在经济结构和机制调整改革上。是与转方式、调结构、促改革、惠民生息息相关,紧密相连的。属于税收制度创新和转化机制层面,对中国经济的健康、平稳、可持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。

  而资源税改革正是促进结构调整、产业升级的有力措施,与当前的保增长、扩内需、调结构的目标是协调一致的。是中国经济调整结构,战胜危机,迎接挑战,跨入全面、协调、可持续发展的重要一步。

  二、保护自然资源,破解地方财政困局。

  近年来,中国政府对自然资源的保护,主要采取控制出口配额和提高出口关税等直接限制措施,容易引发国际贸易冲突(美欧日韩等国近期频频发起对中国的 钢铁 、轮胎、鞋类、化工品、食品、农产品等的反倾销官司,并根据WTO原则,在裁决前,实施保护性关税),形成贸易壁垒。此外,限制出口而不限制国内消费,不仅师出无名,名不正言不顺。同时也无法避免自然资源以中间产品的形式流出国门。而资源税的优点即在于,它较好地体现了WTO的基本原则;公平竟争,法规透明,内外一致,国民待遇,互惠互利,能有效地调整外贸产品出口结构,压缩“两高一资”产品的出口,保护国家资源、环境及气候,避免掠夺式开发。同时又不给别有用心的国家启动WTO有关措施,特别是 美国 欧盟即将针对中国采取的巨额碳关税留下口实(美国拟对每吨进口产品征收30美元,如以吨煤价格800元人民币算,税率26%)。

  中国经济的一个怪圈是,一些资源富裕的地方守着金山银山,却不得不长期靠救济粮度日(如资源大省 山西 2008年GDP增长全国偏后,2009年上半年全省GDP同比下降4.4%。一季度,更是出现了8.1%的负增长。),同时,环境污染日益严重。形成怪圈关键的一个原因是,由于资源归国家所有,当地民众没有从污染破坏的过程中获得应有的补偿,以弥补当地居民因开采矿产而承受的,如土地沉陷、地表植被和地下水受破坏、污染等损失。做为治理环境污染的代价。据 内蒙 古鄂尔多斯市发改委估计:该市仅伊金霍洛旗2006年因采空塌陷造成的损失在1亿元以上,而鄂尔多斯市当年煤炭资源税仅5.6亿元。目前煤炭资源税收对环境的补偿力度明显不够。

  《矿产资源法》第三条明确规定“矿产资源属于国家所有”,此处“国家所有”从国家体制分析应为全体人民所有。然而拥有国家矿产资源的全体人民,尤其在矿产资源集中的中西部贫困地区,当地民众没能因为能源企业对当地资源的大面积开采和使用而获得相应受益。需要指出的是:资源大省如:新疆、内蒙、西藏、 陕西 、宁夏、甘肃、广西、云南、 贵州 等地又是少数民族聚居的偏远地区,而全国性的大型矿产开发企业总部大多都位于东部发达地区。矿产企业的大量开采及获利,造成了上述少数民族贫困地区的财富向发达的东部地区转移,形成了穷者愈穷;富者愈富的马太效应,从构建和谐社会及维护统一的国家最高利益来看,其产生的贫富差异愈演愈烈的政治影响,是无法估量的。所以资源税的改革及对环境的保护也有了更深层次的含义。

  2009年7月23日召开的中共中央政治局会议强调,保障和改善民生,切实解决涉及群众切身利益的问题是下半年工作的重点。

  环境保护部部长周生贤8月22日表示:资源产地的环保工作处于无源之水、无本之木的超额负重爬坡状态。使我国环境保护严重滞后于经济发展,成为制约我国现代化进程的瓶颈。

  笔者认为:这有悖于以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展观,有悖公平,有悖于谁污染;谁治理的原则。资源税作为一种地税,其意义就在于能够让资源所在地也分享到资源开发带来的利益,使治理污染,保护气候及环境有了财源(应在资源税中有所规定;全部或部分专款用于环境治理及保护),为当地人民造福。

  由于资源税覆盖面积扩大,税率上升,自然地会引发资源名义价格上涨,并向中下游生产环节传导,最终转嫁给国内外消费者。

  “两权相害取其轻,两权相利取其重”,对此,笔者以为,治国以大德而不以小惠。如果价格变动有利于国家不可再生资源利用效率提高及环境的保护,有利于扩大内需,有利于维护民族团结及国家统一,则是大势所趋,人心所向,势在必行。大河有水小河满,从长远来看:国富民强;国泰民安。国家与人民的根本利益是一致的。所以消费者的实际福利水平是随水涨船高不会降低的。当然,要想顺利完成这种过渡,还需增强企业和个人保护资源、环境和气候的自觉意识,及舆论媒体的宣传与导向。

  有所不为方能有所为,一个税种的出台或改革,归根到底是一个利益重新分配过程,其终极目标在于建立一个市场经济条件下的利益均衡机制。显然,十全十美,让所有人都满意是不可能的,衡量税赋制度优劣的标准,要看大多数人的利益在此过程中是否得以保障;福利水平是否得以提高。

  资源税改框架的设计,一方面固然要体现“资源节约、代际公平、能源安全和国家利益”这样的宏观主旨;另一方面,在积极发挥其正面引导作用时,如何在企业和个人的微观层面最大限度降低其负面作用,向弱势群体倾斜,还需决策者对有关方案斟酌细化,精益求精。

  过犹不及,事缓则圆。经过与资源税密切关联的成品油定价机制和燃油税改革的洗礼,中石化等能源主管部门和立法者有必要进行反思。(笔者做为中石化的一名老职工,又是成品油的消费者,通过网上及媒体,对广大消费者沸沸扬扬的反馈感触颇深)上兵伐谋,攻心为上。如何更多地接纳民意、集思广益,改善中石化与中国数亿消费者的鱼水不可分的关系,保护可贵的消费资源,重塑六十年代工业学大庆,石化战线在全国人民中心目中良好形象,耳濡目染,形成良性互动循环,以人为本,构建和谐社会,这才是中石化的长远利益及福祉所在。

  古人云:上善若水,水之为德,善利万物而不争,处众人之所恶而不遗。道亦犹然。所以,不使这一改革方案仅仅成为少数学者和官员“闭门造车”的空中楼阁,走群众路线,通过细致、透明、公开、扎实的沟通,及舆论的导向,广纳民意,集思广益;化解矛盾,同舟共济,使广大消费者明晰;中石化与广大消费者的根本利益是一致的。资源税的改革是广大消费者长远与眼前、国家与小家、环境与资源结合的选择,是功在当代、利在千秋、造福子孙后代及国家发展的百年大计。

  同时,资源税改革要取得成效,还需要环境税(碳排放税)等有关税种及探矿采矿权有偿取得、出口退税、关税乃至资源(包括成品油)价格形成机制改革等诸多政策的合力配合。方能真正建立起促进资源节约和环境保护的财税政策,让国家及人民宝贵的资源不再“廉价”地付之东流。

  “问渠那得清如许,为有源头活水来。”从世界及中国宏观经济发展的大局看,面对资源的巨大浪费,大气及环境的严重破坏,资源税改革又不能老是“择机推出”。2008年资源税改革方案就已经财政部上报国务院,但随着全球金融危机爆发、愈演愈烈到缓解进而复苏,而资源税改革在相关方面得博弈中,出台时间一推再推;渺渺无期(石化行业燃油税择机已出,而煤炭行业关系密切的资源税一择就是14年)。迄今为止,出于对保增长负面影响的担忧(统计局日前指出:目前保8已无忧),有关方面迟迟不愿给出具体实施的准确时间。

  一叶障目,这里恐怕存在一个认识上的误区:如果每次都因为内外部环境压力而往后推延,恐怕永远无法找到一个最佳切入点。以笔者观察,中国经济复苏阶段至少要持续到2010年,全球经济的复苏还要顺延。而紧随其后-全球经济复苏卷土重来的是:国际大宗商品价格的轮番上涨、国内资产泡沫累积和信贷资金回笼不足等因素导致的通胀回归。在通胀脚步不期而至CPIPPI上涨的情况下只有一种可能:资源税将束之高阁。

  笔者强调的是:随着时间的推移,由于资源税改革的一推再推,产生的后果是:不可再生资源的日益短缺,环境污染的日益严重,气候变化的日益加剧,全球各国对中国的负面印象与日俱深。由此形成恶性循环的怪圈:资源税率只能水涨船高,与国际接轨:世界主要国家的资源及有关税种的税率范围为30-300%,而美欧等国策划针对中国的碳等关税的起征点也远超10%的标准,(如果欧美在我之前实施,将对中国的出口造成重大打击)由此加大企业的负担及推出的难度及阻力。胡锦涛主席9月21日在美国纽约匹兹堡召开的联合国气候变化峰会上指出,今后,中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划,并继续采取强有力的措施。而G20峰会的重要决议之一:即各成员国同意逐步取消对化石燃料的财政补贴,以完成向21世纪新能源经济的转型。彰显全球及中国政府的立场及今后财税政策实施的潮流及走向。 

  应当指出的是:中国所有出口产品,均与能源关联,如产品(含化工及煤炭产品)成本含 电力 ,而电离不开煤。所以碳税与石化、煤炭息息相关。根据WTO及国际有关法律,一税不能两征。与其欧美针对中国产品开征碳关税,补贴欧美企业,不如我们自己先征资源税(含碳排放税),所得税收返还补贴国内相关企业,以达到促进内需,调整结构,走良性循环发展的道路。凡事预则立,不预则废;轮胎行业在美开征特保关税后酝酿集体提价未免为时已晚 随着哥本哈根会议日期临近,麻烦缠身的中国航空业首当其冲;极有可能为欧盟制定的排放交易体系(EUETS)的实施支付高达24亿欧元的环保税费(针对中国33家航空企业)。

  谋时不如乘势,长痛不如短痛,被动不如主动。与其沤心积虑、守株待兔苦等最优时机,不如当机立断,快刀斩乱麻,出奇制胜。主动抓住一个次优时机推出。综合各方面情况分析:当前正是一个较好的节点:一方面虽有预期,但通胀未至;另一方面,下半年需求复苏,企业抗压能力将有所增强。

  2008年以来国家采取了一系列结构性减税的调整措施,估计2009年减税额在5000亿左右,目前正是兑现期。如:2009年1月1日起,全面实施增值税转型改革,对增值税一般纳税人,允许新购进机器设备所含增值税进项税金在销项税额中抵扣,相应调整小规模纳税人标准及其征收率,仅此一项,可减企业税负约1233亿元。而资源税改革初期增加的税负也就是二百亿上下,相关行业增加这样一个税负,分担到每个企业是可以消化掉的,因为和国家给予他们的大量减税数额相比是可以冲抵的,所以笔者重复以前文章所述:2009-2010年是资源税改革的最好时机。

  笔者需要指出的是:做为资源税的主体,煤炭等能源行业有其特殊性。2009年1月1日起煤炭行业增值税率从原来的13%提高到17%。煤炭是以自然资源为劳动对象的行业,与制造业、加工业相比,其原材料、设备采购进项税抵扣很少,享受不到减税的优惠,因此增值税税负很重。据统计:1994年国家税制改革后,我国共有23个税种,其中21个涉及煤炭等能源企业。 2008年大型 煤炭企业 的原煤成本平均283.84元/吨,同比增加71.29元/吨,增长33.54%。2009年1-4月平均328.08元/吨,同比增加50.99元/吨,增长18.4%。煤炭企业在煤炭价格下降和税费负担增加双重压力下,盈利空间被压缩了,大型煤炭企业亏损已达11家,同比增加5家。

  石化行业也有此现象,中国石化为满足国内市场需求,在国际市场原油价格高于国内的情况下,先后组织大量进口,为此承担了巨额的价差损失,造成2008年7百亿元的巨额亏损。 因此,采取何种措施减少能源企业的损失(可否在企业所得税及其它税收方面及劳保成本方面给于减免或补贴,或将增值税增加的4%,视其原材料、设备采购进项税抵扣的多少,扣除增值税增加的相应部分。并将与资源税重叠的21个税种中有关税费减除或国家给于补贴等),是有关方面在资源税改革中急需考虑和有待解决的问题。

  目前资源税难以推行的主因是涉及到资金的分配(如国家的税收,企业的效益,开采地的利益,民众的补偿及环境的治理等无不与资金有关),牵扯到方方面面的利益博弈。而低碳经济方兴未艾,据英国政府预计2012年全球碳市场交易额将达到1900亿美元以上, 主要发达国家已经宣布的低碳经济发展计划总规模已超过5000亿美元。低碳经济有望超过石油市场成为世界第一大市场。而碳排放税又与资源税有千丝万缕的关系,其终极目的均为保护环境、气候、资源。笔者建议:能否根据取之于民,用之于民的原则,将资源税中含碳排放税,其收益专款专用,返还补偿相关的利益方,以此为突破口,破解资金之难之主要矛盾,也为碳排放税的尽快开征铺平了道路,使中国人民的血汗钱不被欧美所渔利。

  一旦与上述时间窗口失之交臂,待通胀卷土重来,则结构性税改的难度将大大增加,资源税的改革及环境税等相关税种的出台将重蹈明日复明日,万事成蹉跎的复辙:机不可失,失不再来。

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