防范地方政府债务危机与保障房建设

<script>document.oncontextmenu=new Function("event.returnValue=false;");document.oncontextmenu=new Function("event.returnValue=false;");document.onselectstart=new Function("event.returnValue=false;");</script>    从住房和城乡建设部获悉，2011年1-7月份，全国城镇保障性住房和棚户区改造住房已开工建设721.8万套，开工率72%（不含西藏自治区）。各地区截至7月底的开工量比6月底均有较大幅度增长。其中，辽宁、 陕西 的开工率超过了100%；而 广东 、上海、天津的开工率均不到60%。

　　按照规划，“十二五”期间，将建设3600万套保障房。仅2011年计划建设的保障房即达1000万套，占地3.6万亿公顷。所需资金1.3万亿到1.4万亿元，各级政府承担5000多亿元，另外8000多亿元要通过社会筹集。

　　“十二五”期间，若3600万套保障房项目全部落实，资金将达5万亿规模以上。再加上积极财政政策下，中央投资项目中，地方政府的大量配套资金，及在建项目配套以及后续融资等问题，则将使地方政府在现有的债务状况下债务膨胀。笔者获悉，今明两年将是地方政府债务偿还高峰期，43%的债务将在两年内集中到期，预计达4.6万亿元。

　　据审计署审计，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。分级次看，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。

　　从审计结果看，约10.7万亿元地方政府债务主要是因应对1998年亚洲金融危机、2008年国际金融危机而生。2009年，地方债务余额同比增速61.92%；至 2010年仅两年，地方债务已膨胀近1倍。

　 和 美国 、欧盟国家的主权债务危机不同的是，中国主要的债务风险不是来自主权债务，而来自地方政府债务。当然，地方债务风险必然会对主权债务信用产生直接影响，也正是由于地方债务风险较大，国际评级巨头没有一家将中国的主权债务评级为AAA级。相反，他们不断提示中国地方债务可能诱发的经济风险。2010年6月，惠誉曾表示中国所面临的系统性风险已到达了最高指标，即MPI3(MPI为惠誉自设的分析指标，1表示风险最低，3表示风险最高)。此前，这一指标曾成功预测了冰岛和爱尔兰的危机。

　　根据历史数据，被降级到MPI3等级的新兴市场国家中，60%在三年内将面临银行业危机。

    仅按审计署公布的10.7万亿地方债的规模，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%。地方债务规模比例，已超过暴发主权债务危机的欧盟为其各成员国设置的60%的风险上限。

　　目前地方政府债务在10.7万亿，且呈快速膨胀态势，这还不包括乡镇层级的6万亿元，及交通、教育等未纳入平台的贷款，其中仅铁道部债务即达万亿以上。国际评级机构穆迪7月5日称，审计署关于银行对地方政府贷款规模的数据少报了3.5万亿元，并且不良贷款规模大于预期。中金公司、花旗银行等分析，截止到2010年底，中国地方债务已经达到12万亿元以上。如果包括没有进入统计数据的隐性债务，真实的负债水平在23万亿-27万亿元之间，已经占到中国GDP规模的近80%。 

　　而据笔者掌握的资料，2007年金融危机暴发前，我国的国债余额只占GDP的20%左右，短短三年，飚升三倍多（包括地方债），已超金融危机暴发前美国70%的水平，令人瞠目结舌，若无悬崖勒马措施，坚决遏制，中国将重蹈欧美债务危机的复辙。不同的是，欧美可利用其国际储备货币的地位，印钞将风险及损失转嫁给欧美国债持有国及欧美元持有者，而中国此路不通，必须未雨稠缪，调整相关政策，防范于未然。

　　随着房地产调控政策的深入，及货币紧缩政策的持久，在国家对土地出让金及房地产、汽车税收等地方政府主要筹措资金及税收来源进行限价、限购、限行、限贷等政策打压下，地方政府的还贷能力已捉襟见肘，举步维艰，而持续的紧缩加息政策又使债台不断高企，还债成本不断扩大。今年4月间云南省公路开发投资有限公司近千亿元贷款的“违约”风波，6月底上海市城市建设投资开发总公司融资平台变相拖欠债务引发的争议等使地方政府债务危机风险初露端倪。有些地方还出现了平台贷款“改头换面、卷土重来”的势头，寅吃卯粮，借债还债，延期还债等欧洲主权债务危机症兆已经出现。

　　债务如此沉重，如果再釜底抽薪，失去土地出让金收入，地方财政将是雪上加霜。

　　以北京、上海为例，窥一斑可见全豹。2010年上海全市财政收入2873.6亿元，其中土地出让收入为1524亿元，2011年上半年则滑落至545.4亿元；北京2011年上半年土地出让收入为327.2亿元，仅为去年同期之半，这还不包括交易量锐减，动辄以十亿元为计算单位的房屋交易相关税费收入。

　　而目前的困境是支出持续扩大，收入却大幅锐减，加之货币紧缩政策下，地方政府又进入债务还款高峰，土地出售收入是偿还地方政府融资平台债务的主要资金来源，按照2010年全国每月约1000亿元的土地出让收入，仅目前地方债务利息一项就占去70%以上的土地出让收入（加息1%，地方债务增加幅度即达千亿以上）。且这种算法的收入中还没有扣除规定的占30%以上的保障房建设、水利、教育支出等，3600万套保障房开工又需5万亿以上的天量配套资金投入，加之2011年以来一线城市土地出让金的锐减，地方政府为此而左右为难，步履维艰。

　　一些地方政府的债务负担沉重，负债率超过60%甚至100%的也屡见不鲜。在一系列紧缩政策的挤压下，地方政府资金来源不足，偿债能力下降，违约风险大大增加，迅速、坚决、果断地解决地方政府债务问题，使其不向违约发展，进而产生羊群、胡蝶及多米诺古牌效应，蛊惑人心，酿生萧条氛围，催生中国地方债务危机暴发，已成为迫在眉睫，摆在中国经济发展面前的重要问题。

　　而保障房是民生项目，不以赢利为目的。其还债能力要靠其他来源支撑填补。在10万亿以上地方政府债务及6万亿乡镇政府债务，已让地方政府负债累累，入不敷出的背景下，上述巨额债务，将在2012年后，拽中国经济重蹈欧美债务危机复辙。

　　凡事预则立，不预则废。保障房是惠民生、保太平、促和谐的百年大计，为防范潜在的地方政府债务危机，保证保障房等民生项目的如期落实，及可持续发展，笔者以为；保障房建设应按照科学发展观，统筹兼顾，量力而行。需强调得是，保障房近年来欠账较多，使商品房一家独大，畸形发展，中低收入群体住房无保障。应将社会主义市场经济发展的效益与保障房的建设相结合，充分调动全社会的资源，让保障房的资金来源得以保障，保障房建设进入良性、可持续发展的范畴。只有保障房发展，中低收入群体住房有保障，房价及房地产市场才能稳定。为此，笔者建议，

　　一、国务院有关部委及地方政府应以科学发展观为依据，结合各地财政状况，负债程度，资金来源，供需要求，还债能力等实际，统筹兼顾，量入为出，长远规划，综合考量，实事求是地制定出主观动机与本地客观实际相结合的的保障房发展规划。要以百年大计、质量第一为目标，资金渠道落实，还债能力可靠为根本，使保障房量力而行，步入良性循环，可持续发展的途径。

　　二、房地产商在开发商业等地产的同时，必须承担20%以上的保障房项目，视其项目赢利大小而增减。使开发商在赢利的同时，履行其社会职责，稀释地方政府债务风险，缩小贫富差距、两级分化，使保障房项目与房地产同步发展，使广大中低收入阶层能共享经济发展与改革成果。目前 山东 青岛的作法值得提倡。

　　三、财政部、国土资源部、税务总局等有关部门应尽快出台相关政策，根据取之于民，用之于民的原则，将房地产项目税收的20%以上及土地出让金的20%，专款专用于保障房建设。同时在财政拨款、土地政策及税收上给与支持，使保障房项目的土地、资金等能够落实，保障房得以保障。

　　四、调整房地产政策，打破房地产僵局，促其利润成为保障房的资金来源，只由将资金来源的旦糕做大，地方债务风险才能化解，保障房建设才有保障，使房地产和保障房同步发展，达到双赢。

　　房地产关联22个行业，2万多个品种，在中国80%的人已拥有住房，房地产占中国消费50%以上的背景下，在土地是中国稀缺而不可再生的资源，是地方财政的主要来源，在房地产项目大部已抵押给银行获取贷款的现实中，在地方政府债台高筑，保障房资金困窘的状况下，在国内消费低迷的环境中，打压限购等违背市场规律自断财路的作法，无啻于自毁长城。应借鉴美国、伦敦、马德里、新加坡、香港等地作法，商品房有销路，保障房有保障；各得其所，各取所需，稳定房价；互为依托，缩小贫富差距，相得益彰。

　　五、国务院成立债务风险控制部门，建立地方政府性债务风险控制预警机制，制定预警指标，参照欧美等国指标，制定符合中国实际的标准。包括政府债务负债率（债务余额/资产）不得超过10%、债务率（债务余额/地方财政收入）不得超过90%、偿债率（债务利息/地方财政收入）不得超过15%，特定目的公司资产负债率不得超过70%等。超过上述预警指标的，国务院风险控制部门应采取果断措施，约束地方政府不得继续扩大债务规模，增加新的项目，并督促、检查其还债状况，从组织、制度、机制、预算等方面着手，化解地方债务风险。

　　大禹治水宜疏不宜堵。应调整思路，利用好源头活水，制定政策，使房地产及社会利润流向保障房，房地产利润蛋糕越大，其流向保障房资金越多；解决中低收入人群的住房，稳定房价，解地方债务燃眉之急，化解风险。同时，拓展地方财政收入的资金渠道，使地方政府的财政开源节流，还债及抗风险能力提高，使经济发展及房地产的效益与保障房的建设相结合，为保障房的发展提供资金基础及物质保障，使保障房能依托中国经济及房地产市场同步发展，携手进入健康、良性、可持续发展的轨道。

　　上述相关部门与地方政府应加快研究，推进建立规范的地方政府举债融资机制。将地方政府债务收支纳入政府预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、效益相结合，规范安全、管理有序、运行高效的地方政府举债融资机制，化解地方债务风险。同时广开财路，集房地产及全社会资源，为保障房的全面、稳定、健康、长远、可持续发展，提供资金及物质保障。（作者： 曹京生）